文/ 江蘇省南通市建筑行業(yè)協(xié)會
南通市建筑業(yè)歷史悠久，能工巧匠輩出，素有“建筑之鄉(xiāng)”美稱。上世紀五、六十年代，南通建筑隊伍參加了首都十大建筑和南京長江大橋的建設；改革開放以來，南通建筑業(yè)步入了嶄新的發(fā)展時期，1978 年組織成建制施工隊伍進入克拉瑪依、大慶油田建設，后又陸續(xù)開辟了華北、華東、中西部及南方等地建筑市場，目前建筑隊伍遍及全國31 個省（市、自治區(qū)）。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，初步形成了科研設計、建筑安裝、裝飾裝璜、構(gòu)配件生、建筑機械制造、培訓教育等門類齊全、專業(yè)配套的產(chǎn)業(yè)格局，建筑業(yè)已成為南通國民經(jīng)濟一大支柱產(chǎn)業(yè)和富民產(chǎn)業(yè)，是全市最具活力、最具特色、最有影響的經(jīng)濟板塊之一，經(jīng)濟總量、施工生產(chǎn)能力、工程質(zhì)量水平、市場占有率等方面均處于江蘇省領先地位、全國地級市前列，建筑隊伍被社會各界譽為“南通建筑鐵軍”。2014 年完成建筑總產(chǎn)值5800 億元，比上年增長18%；承建施工面積6.9 億平方米，比上年增長12.954%；完成竣工面積2.02 億平方米，比上年增長21%。截至目前，全市共有建筑業(yè)質(zhì)資的企業(yè)近2000 家，其中特級資質(zhì)企業(yè)15 家，一級資質(zhì)企業(yè)170家；從業(yè)人數(shù)達135 萬人。
一、逐年提高工傷保險制度建設水平
南通市工傷保險工作有以下幾個特點：
一是起步早。從1992 年起，與養(yǎng)老保險制度同時推進，首先從全民集體所有制企業(yè)開始統(tǒng)籌工傷保險基金；1996 年，原國家勞動部《關于建立城鎮(zhèn)職工工傷保險制度暫行辦法》實施后，南通市將工傷保險辦法納入到國家統(tǒng)一的政策框架，經(jīng)過多年的發(fā)展，不斷擴大覆蓋面，提高保障水平和能力，逐步建立起了工傷預防、工傷補償、工傷康復“三位一體“的現(xiàn)代工傷保險制度，實現(xiàn)小險種大作為，較好地保障了廣大職工的合法權(quán)益。
二是覆蓋面廣。2004 年起，南通市在省內(nèi)率先推進農(nóng)民工單險種優(yōu)先參加工傷保險的“綠色通道”；2005 年10月，全面啟動機關事業(yè)單位工傷保險；2006 年底，將自謀職業(yè)者全部納入工傷保險范圍；2008 年3 月，將出國勞務企業(yè)全部納入工傷保險范圍；2010 年，又將家政服務人員全部納入。至此，全市工傷保險制度基本實現(xiàn)全覆蓋，并通過政策探索建立了以社會工傷保險為主體、商業(yè)保險為補充的較為完善的工傷保險體系。截至2013 年12 月底，全市工傷保險參保人數(shù)達119 萬人，工傷保險基金收入達到5.86 億元，工傷基金收支基本平衡，運行較為平穩(wěn)。
三是組織體系全。目前，南通市建立了以行政處室、工傷服務中心、工傷鑒定中心、工傷康復中心“三處三中心”的工傷保險組織體系。市人社局工傷保險處對工傷的申請予以受理并作出行政決定，市工傷服務中心承擔工傷基金的征繳、支付和管理；為加強工傷鑒定工作，2007年，建立了工傷鑒定中心，同年還與市第三人民醫(yī)院合作建立了工傷康復中心。2014 年，為適應工傷預防工作的需要，推動工傷預防事業(yè)更加規(guī)范、有序、健康發(fā)展，南通市還成立了工傷預防協(xié)會，專業(yè)從事工傷預防的教育、訓和宣傳工作。
四是統(tǒng)籌層次高。根據(jù)部、省關于提高工傷保險統(tǒng)籌層次的要求，針對江蘇財政省管縣體制的影響，南通市研究出臺了《南通市工傷保險市級統(tǒng)籌試行辦法》，自2010年起全面實行工傷保險市級統(tǒng)籌，實現(xiàn)了工傷保險業(yè)務管理“五統(tǒng)一”模式，即在市區(qū)及市縣（市）范圍統(tǒng)一參保范圍和對象、統(tǒng)一繳費基數(shù)和繳費率、統(tǒng)一基金財務管理、統(tǒng)一工傷認定標準和勞動能力鑒定、統(tǒng)一工傷保險待遇支付標準。
五是創(chuàng)新成效好。繼機關事業(yè)單位、靈活就業(yè)人員、出國勞務人員、家政服務人員納入工傷保險制度覆蓋后，南通市又探索制訂了農(nóng)民工工傷救助的辦法，對受到工傷傷害的農(nóng)民工，因雇主原因無法得到補償?shù)模鞔_由工傷基金予以先行支付，這一做法成為《社會保險法》中先行支付的雛形。2011 年，針對企業(yè)發(fā)生工傷事故后，賠償數(shù)額比較大的實際情況，通過調(diào)研，南通市全面推行補充工傷保險，由企業(yè)自愿繳納繳費基數(shù)的0.19%，用于補償用人單位因工傷造成的其他損失，有效分散了用人單位工傷風險，得到了企業(yè)的支持和肯定。根據(jù)黨的十八大以及十八屆三中全會精神，目前全市正圍繞落實城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求、推進農(nóng)村合作經(jīng)濟組織人員參加工傷保險問題進行探索。
二、創(chuàng)新建筑施工企業(yè)工傷保險參保形式
從事建筑施工的多為農(nóng)民工群體，由于這一群體文化素質(zhì)相對較低、安全意識淡薄、安全防護能力缺乏，加上工作環(huán)境相對惡劣、施工人員流動性大等特點，使建筑工人成為安全事故多發(fā)群體。為進一步保障農(nóng)民工的工傷保險權(quán)益，探索創(chuàng)新建筑行業(yè)參保形式，從2009 年起南通市不再堅持社會保險實名制參保的一貫做法，明確企業(yè)若不能實名參保的，可以選擇項目參保繳費辦法（繳費標準：市政工程為總造價的0.06%，房屋建筑工程為總造價的0.12%，拆除工程按照拆除面積每平方米1 元繳費）。建施工企業(yè)農(nóng)民工在建筑工程開工之日至竣工驗收合格之日期間發(fā)生工傷事故的，依法享受工傷保險待遇。建筑施工企業(yè)農(nóng)民工全部參加工傷保險，有效地解決了他們發(fā)生工傷事故后的工傷救助問題，緩解了施工企業(yè)與受到傷害職工之間的利益矛盾，對維護社會和諧穩(wěn)定起到了積極作用。
2013年，南通市建筑施工企業(yè)參加工傷保險15.80萬人，其中先行參加工傷保險的5.69 萬人；以項目形式參保的項目1640 個。建筑企業(yè)繳納工傷基金3493 萬，占全部工傷基金收入的6%；支出2724 萬元，占全部支出的5%；建筑工人工傷認定1059人，占工傷認定總數(shù)的9.1%；建筑領域工傷鑒定558 件，占工傷鑒定總數(shù)的7.8%；建筑施工死亡48 人，占全部工亡職工的23.4%。2011 年至2013 年，以項目形式參加工傷保險的項目3737 個，實名制參保的農(nóng)民工年末數(shù)達到15 萬人次；領取工傷保險待遇的建筑企業(yè)工傷職工共計2935 人，領取待遇4713 萬元。
在推行建筑行業(yè)工傷保險工作過程中，南通市堅持做到“三個強化”：
一是強化組織推動。2006 年，市人社部牽頭，依托招投標平臺，主動了解掌握建設項目信息，積極推進建筑領域農(nóng)民工工傷保險工作。2009 年，南通市制定《關于全面推進建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險的實施意見》，全面貫徹落實部、省有關建筑業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險的要求。通過召開現(xiàn)場推進會、外出考察調(diào)研等形式，加強組織發(fā)動，形成工作合力。注重考核激勵，將建筑業(yè)工傷保險工作列為相關部門年終目標責任制考核的內(nèi)容之一。
二是強化源頭把控。建設主管部門從源頭上把關，在每個建設項目核發(fā)實施了許可證時，將工傷保險經(jīng)辦部門的工傷保險參保證明作為必備條件之一，使所有建設項目都納入了工傷保險范圍，保證所有在本地注冊或外地注冊的建筑企業(yè)在南通行政區(qū)域內(nèi)施工，均要為其使用的農(nóng)民工繳納工傷保險費，確保市內(nèi)在建設工程的農(nóng)民工“應保盡保”。在此過程中，人社、安監(jiān)、總工會等部門各司其職、各負其責、協(xié)同配合。早在2002 年就在全市建筑業(yè)實施“兩個跟著走”工程，即工會組建跟著工程走、工
會安全監(jiān)督跟著項目走；強調(diào)“兩個同步”，即項目勞動保護監(jiān)督檢查組織與項目工會同步組建，與企業(yè)內(nèi)部機構(gòu)同步調(diào)整。
三是強化政策兌現(xiàn)。根據(jù)建筑施工企業(yè)農(nóng)民工數(shù)量大、工種多、流動性強、技能水平低的特點，在推行項目參保中，將參與施工項目建設的全部職工作為參保對象，發(fā)生在該項目過程中的受傷職工全部予以認定工傷。開通工傷職工綠色通道，經(jīng)辦服務水平四次提速，工傷認定即來即辦，勞動能力鑒定程序規(guī)范，嚴格兌現(xiàn)工傷賠付，確保每一位工傷職工都能夠得到及時的醫(yī)療救治和經(jīng)濟補償。
三、積極探索實施工傷預防工作
2008 年，原勞動保障部把南通市列為中國政府與聯(lián)合國合作項目UNDP（農(nóng)民工工傷保險）實施城市之一，開始探索工傷預防工作。工作中，我們堅持“三管齊下”：
一是抓機制創(chuàng)新。積極探索建立工傷預防機制，并從工傷保險基金中提取5%作為工傷預防資金。2010 年，南通市進一步制定了《南通市工傷預防費管理暫行辦法》，在制度和資金上為工傷預防工作的開展提供了保障。僅2013 年，市政府就拿出475 萬元，作為工傷預防經(jīng)費。針對職工參保率為100%且按實繳納工傷保險費的企業(yè)，探索實施了職業(yè)健康體檢費補助制度，2013 年全市共有64家參保單位獲得職業(yè)健康體檢費補助78.9 萬元。同時，在全市開展工傷預防先進工作者評選表彰活動，2013 年共
有402 名先進個人獲得獎勵24.12 萬元。去年，南通市被人社部列為全國工傷預防工作試點城市。
二是抓安全監(jiān)管。近年來，南通市一直把建筑領域安全專項整治作為重點列入全市專項整治工作內(nèi)容，以有限空間作業(yè)、建筑消防、高支模、起重機械、特種作業(yè)人持證上崗等作為重點，取得了較好的成效。嚴格實行重大隱患整改掛牌督辦制度，保障整改措施、責任、資金、時限和預案“五到位”。組織開展建筑施工領域安全生產(chǎn)“打非治違”專項執(zhí)法行動，做到不漏掉一個建筑施工單位，不漏掉一個在建工程項目，積極推進建筑市場、工程施工現(xiàn)場聯(lián)動監(jiān)管機制建設，全面排查和嚴厲打擊建筑施工領域安全生產(chǎn)非法違法行為，對不符合條件的企業(yè)依法予以清出南通市建筑市場，不斷規(guī)范建筑市場安全生產(chǎn)秩序。加大企業(yè)重傷事故的查處力度，制定了關于規(guī)范企業(yè)安全生產(chǎn)重傷事故經(jīng)濟處罰的有關規(guī)定，統(tǒng)一了對重傷事故的責任人及責任單位責任追究和行政處罰標準。
三是抓宣傳培訓。市各相關部門密切配合，全力推進建筑業(yè)安全生產(chǎn)與工傷預防宣傳培訓工作。加強對企業(yè)負責人、安全管理人員、項目經(jīng)理等進行安全生產(chǎn)和工傷預防培訓，強化安全意識，提高預防為主的自覺性。指導和幫助建筑企業(yè)對成建制的勞務隊伍“先培訓、后上崗，先培訓、后鑒定”，加強建筑農(nóng)民工培訓工作，構(gòu)建適應南通市建筑業(yè)特點和要求的農(nóng)民工培訓體系。組織開展建筑業(yè)從業(yè)人員崗位培訓；重點依托建設類中等職業(yè)學校、建筑勞務基地，開展職業(yè)技能培訓；依托建筑工地農(nóng)民工
夜校，開展安全生產(chǎn)、職業(yè)道德、標準規(guī)范培訓；根據(jù)建筑工人每年回鄉(xiāng)過春節(jié)的時節(jié)，開展“春節(jié)后復工培訓”；推行建筑行業(yè)職業(yè)技能證書、培訓證書的持證上崗制度。2013 年，完成工傷預防培訓3000 人，培訓規(guī)模和質(zhì)量列全省第一。充分利用謀體資源播放宣傳片，利用《江海晚報》刊登工傷預防知識，提高大眾的工傷預防意識；以建筑施工企業(yè)工人為主體，制作工傷預防公益廣告，在南通電視臺多個頻道播放，取得了良好的公益宣傳效果。
四、率先開展工傷康復試點工作
2007 年3 月，南通市正式啟動工傷康復試點工作。市工傷保險服務中心和第三人民醫(yī)院合作建立南通市工傷康復中心，為南通市及周邊地區(qū)廣大傷職工提供全面康復服務。康復中心采取院內(nèi)科室化管理，院外以工傷康復中心的名義開展工作，市工傷保險服務中心按照相關規(guī)定實施協(xié)議化管理，經(jīng)過七年的建設，目前已形成床位128 張，總建筑面積3300 平方米，治療區(qū)近1000 平方米，配有物理治理療、運動治療室和作業(yè)治療室等，治療設備100 余套（件），設施基本齊全、具有一定規(guī)模和影響的現(xiàn)
代化區(qū)域康復機構(gòu)。自2007 年開展工作至今，共收治門診和住院康復工傷職工2076 人，支出康復費3295 萬元。在醫(yī)療康復的同時，康復中心注重心理干預，針對農(nóng)民工易發(fā)生的心理障礙，開設了心理輔導，促進農(nóng)民工身心康復，同時，南通市也出臺文件，通過加大培訓力度、促進就業(yè)再就業(yè)，鼓勵工傷職工加快實施職業(yè)康復。
五、切實加強建筑工人工傷維權(quán)工作
南通市一直將建筑施工領域工傷職工維權(quán)作為法律援助和勞動監(jiān)察工作的重點，強化部門聯(lián)動，健全長效機制，推動工傷維權(quán)工作規(guī)范化和常態(tài)化。
一是加強聯(lián)合專項執(zhí)法檢查。組建專項檢查組，加大對建筑施工、加工制造等工傷事故高發(fā)行業(yè)、領域的監(jiān)管整治力度，全面規(guī)范用工行為。2013 年全市共主動監(jiān)察用人單位5046 戶，書面審查用人單位29076戶，涉及勞動者人數(shù)33810 人，同時通過勞動保障年檢、誠信企業(yè)評定、社會保險基數(shù)稽核檢查等形式，督促企業(yè)參加工傷保險。
二是暢通工傷維權(quán)受理通道。實行勞動保障監(jiān)察網(wǎng)絡監(jiān)管五級聯(lián)動，監(jiān)察舉報設訴平臺全線貫通，進一步降低工傷維權(quán)門檻，快速受理工傷投訴舉辦案件，打造優(yōu)先立案、優(yōu)先調(diào)解、優(yōu)先辦結(jié)的綠色通道，切實維護工傷職工的合法權(quán)益。目前，南通市聯(lián)動平臺舉報投訴錄入率、投訴舉報案件按期運行率均達到100%，勞動人事爭議仲裁部門每年處理工傷維權(quán)爭議案件約200 余件，年追回工傷補償款近千萬元。
三是加強預警監(jiān)測和應急處置。各級勞動保障監(jiān)察部門每月對勞動關系、工傷賠付糾紛進行排查上報，建立矛盾糾紛排查機制，通過預警網(wǎng)絡，及時掌握爭議苗頭，第一時間介入，妥善處理工傷賠付糾紛等問題引發(fā)的群體性事件。此外，還建立了法律援助機制，為農(nóng)民工提供政策咨詢、代寫文書、代為訴訟等法律服務。
六、幾點建議
1.建議國家在推行五項社會保險擴面中，堅持工傷保險先行的策略。鑒于中小微企業(yè)中農(nóng)民工工作流動性較大、勞動環(huán)境相對惡劣，企業(yè)及個人承擔風險的能力較弱等現(xiàn)實情況，實行工傷保險先行，對保護農(nóng)民工工傷合法權(quán)益、維護和諧穩(wěn)定勞動關系將發(fā)揮積極作用。
2.建議國家相關部門就建筑業(yè)工傷保險和維權(quán)方面加強協(xié)調(diào)，統(tǒng)一政策標準，切實保障受傷害人員的工作權(quán)益。人社部《關于執(zhí)行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》第七條規(guī)定，具備用工主體資格的承包單位違反法律、法規(guī)規(guī)定，將承包業(yè)務轉(zhuǎn)包、分包給不具備用工主體資格的組織或者自然人，該組織或者自然人招用的勞動者從事承包業(yè)務時因工傷亡的，由該具備用工主體資格的承包單位承擔用人單位依法應承擔的工傷保險責任。最高院“2011 年全國民事審判工作會議紀要”中第59 條明確：
“建設單位將工程發(fā)包給承包人，承包人又非法轉(zhuǎn)包或者違法分包給實際施工人，實際施工人招用的勞動者請求確認與具有用工主體資格的發(fā)包人之間存在勞動關系的，不予支持。”最高院會議紀要的這一規(guī)定給建筑工人尤其是在未參保建筑企業(yè)的農(nóng)民工申請工傷認定進行工傷維權(quán)帶來障礙，建議予以協(xié)調(diào)，取得一致。
3.建議國家層面出臺政策，強制推行農(nóng)民工安全生產(chǎn)培訓。一些農(nóng)民工缺乏安全生產(chǎn)意識，存在違規(guī)操作行為，加上用人單位疏于管理和培訓，造成建筑施工企業(yè)頻發(fā)工傷事故，急需強制措施督促企業(yè)在項目開始前對農(nóng)民工進行必要的培訓，對工傷事故進行有效預防。
4.建議加快推進金保工程全國聯(lián)網(wǎng)步伐，早日實施工傷保險全國聯(lián)網(wǎng)結(jié)算。建議繼醫(yī)療保險之后，推動建設工傷保險全國聯(lián)網(wǎng)結(jié)算系統(tǒng)，讓工傷職工在全國各地都能夠及時享受工傷待遇，既可兼顧工傷職工眼前利益和長遠利益，又能緩解工傷基金的壓力，保證基金的正常運行。
