上海有形建筑市場，從初創階段發展到目前的涵蓋所有專業，包括房屋建筑、市政基礎設施、公路、水利、民航、港口等，走過了十多年的歷程，對規范建筑市場發揮了積極的作用。為推動全國有形建筑市場的健康發展，中央紀委監察部駐建設部紀檢組監察局、建設部建筑市場管理司、上海建設交通紀工委共同對上海有形建筑市場的發展情況進行了調研，情況如下：
上海有形建筑市場十年來的發展情況
(一)有形建筑市場成為規范建筑市場的載體
1、上海有形建筑市場初建背景
上世紀90年代，上海市的基礎建設和市政建設進入高潮，成為東南亞最大的區域性建筑市場。由于施工力量快速聚積大于施工任務，投資渠道多元化，出現了部分市場主體行為隨意，建筑領域成為違法犯罪的高發區，阻礙了建筑業和建筑市場的發展。上海市建委因勢利導，構建了有形建筑市場（即建設工程交易中心），以規范建筑市場。
2、初建時期的機制建設
1996年，上海市建立了有形建筑市場，為工程項目交易雙方提供服務，組織招投標活動，從體制上解決工程承發包中的問題。為加強對有形建筑市場的監管，上海市建委、市監察委、市檢察院三家聯手，連續三年，每年召開建筑領域反腐倡廉大會進行反腐敗宣傳教育，推出一系列制度措施，集中打擊地下炒賣工程建設信息、施工單位行賄業主泄漏標底等違法違規問題。通過教育和制度雙管齊下，把建設工程納入場內進行交易，使建筑市場從無形走向有形，從隱蔽走向公開，從無序走向有序。1998年起，以工程項目總包、分包管理為基礎，打破市、區兩級分割圍墻，實行建設工程IC卡閉合管理，用“機”管人，并通過不同方式，將公路、市政、民航等一些專業工程納入監管范圍，形成了有形建筑市場的格局和體系。
3、有形建筑市場建立前后對比
2003年，我們對上海有形建筑市場建立前后，建筑市場的運行情況進行了對比。建立有形建筑市場前，一是沒有工程交易的公開場所，缺少公平競爭機制，使得招投標活動難以公開、公正地進行，政府監督也難以實施。二是缺乏公平競爭機制。盡管于1984年前后制定了有關招投標管理規定，特別是1992年建設部又頒布了《工程招標管理辦法》，但由于缺乏使這些規定得以貫徹實施的有效運行機制，上海招投標率很低，到1996年的十余年間，工程招標覆蓋面始終在40%左右。三是工程質量沒有保證，嚴重影響了投資效益和行業形象。
有形建筑市場建立后，為公開招投標活動提供了場所，促進了招投標制度的實行，直接效果：第一，促進了建設工程交易的公開化、程序化，保護了國有大中型建筑企業，促進了民營建筑企業健康發展。政府有關部門進場集中辦公，也改變了以往政出多門、分散管理的弊端。第二，促進了建筑市場的公平競爭，上海相繼開放了建筑市場，外省市企業只需辦理備案手續就可以參加本市招投標活動，公平競爭得到了社會的認可。第三，市場秩序明顯好轉。一是工程招投標率明顯上升。1996年前，工程項目招標率在40％波動。目前，依法應招標和應公開招標的房屋建筑、市政工程的招標率和公開招標率均達90%以上。二是違法違紀案件下降。三是工程質量明顯提高。有形建筑市場成為規范建筑市場的有效載體。
（二）有形建筑市場在貫徹招投標制度中，創造性地開展工作
有形建筑市場以建立統一、開放、競爭、有序的建筑市場為目標，認真執行《招標投標法》和建筑市場的法律法規，履行監管職責、創新監管手段，為規范和完善市場運行機制，進行了積極有益的探索和嘗試，積累了經驗。
1、構建統一開放的建筑市場，形成公開透明的招投標環境
近年來，上海建筑生產力發展迅速，建造能力不斷提高。超高層、大跨度房屋建筑設計施工技術，大跨徑橋梁設計施工技術，地下工程盾構施工技術等專項技術，都達到或接近國際先進水平。一些大型企業積極開展科技攻關和管理創新，促進了工程建設水平邁向新臺階。
為適應這一迅速發展的新形勢，上海市建設和交通委員會把貫徹落實《招標投標法》作為重要工作，充分利用有形建筑市場這一平臺，結合《上海市建筑市場管理條例》的實施，將本市域內的所有工程項目納入了有形建筑市場，實行統一管理并加強監管。監管領域涵蓋了公路、鐵路、港口碼頭、機場、水利、電力、電信乃至部隊的房屋建設項目，并與政府采購辦就政府采購中的工程采購達成一致意見。監督管理的服務范圍涵蓋了報建、施工許可、竣工驗收備案、乃至建設全過程。上海市招投標辦與19個區縣招標辦以及7個委托管理單位全部聯網，形成工程項目建設信息管理系統，以信息技術強化監管手段。至此，對建筑市場實行了“監管領域全方位、服務全過程、監管全覆蓋”的監督管理體系，構建了統一開放的大市場。
具體做法，一是把工程建設全過程納入統一的市場服務體系，提供“一門式”服務，集中辦理相關行政審批。包括項目報建，勘察、設計、施工、監理項目招標，施工圖審查，施工許可，建筑節能，合同備案和質量安全監督，項目竣工驗收備案。二是把專業領域工程項目納入統一的市場競爭體系。包括房屋建筑、市政基礎設施、公路、水利、民航、港口等，近年來，還把招投標制度延伸到社會招商等工程項目中。三是把上海行政區域工程項目納入統一的市場監管體系。充分發揮兩級政府、兩級管理的功能，通過“電子政務平臺”，將區縣管理部門信息匯集到全市工地地理信息系統。地理信息系統中存儲了項目建設參與方信息以及現場情況，能夠全面、及時、準確地反映全市建筑業監管情況，實現了對上海市域范圍內的全部建設工程的統一管理。從而避免了政府監管方式和規則因不同行業、不同專業、不同地域出現較大差異。
2、以創新精神，不斷完善招投標活動
有形建筑市場圍繞推行公開、公平競爭方式，以創新的精神，針對在招投標活動中的新情況、新問題，不斷改進招投標方式，遏制違法違規行為。
第一，推行工程量清單招標
上海實行招標投標制度以來，圍繞評標辦法的科學合理性，不斷改進評標辦法，經歷了3個階段。1988年至1996年，評標辦法主要以標底為基準，由此，標底成為關注的焦點，也成為產生腐敗的重點部位，影響了部分項目招標的公平公正性。1996年至2003年，上海推行“無標底招標，有標底評標”的辦法，該辦法對反腐敗起到了積極作用，但又因過于強調社會的平均消耗量，使內定中標人、串標現象有所蔓延。2000年起，推行工程量清單招標方式，政府投資工程基本采用此辦法。同時，有關部門編寫了《上海工程量清單招標投標實務》，開發了工程量清單招標軟件，規范了工作程序。招投標活動中，投標人編寫電子投標文件，評標專家對商務標進行電子評標。目前，已在3201個招標項目（標段）實行了工程量清單招標。實踐證明，工程量清單招標增加了招標投標的透明度，為規范招投標活動奠定了基礎。
第二，針對評標關鍵環節，加強工程評標專家管理
隨著招投標活動的不斷深入和招標范圍的不斷拓展，評標工作已成為招標投標活動中的重要環節，而評標專家作為評標工作的主體，其職業道德、專業水平和法律意識等因素直接影響到評標工作的質量，特別是在技術標的評審過程中，由于專家個人的主觀因素占的比重相對較大，往往直接影響到評標結果。因此，建立一支綜合素質高、業務能力強的評標專家隊伍，對保證評標活動的公平、公正，對保護國家利益、社會公共利益和招標投標當事人的合法利益，對提高投資效益，都具有重要的意義。針對評標專家缺乏管理，資深專家評小標、普通專家評大標、區縣自建專家庫等現象，2003年后上海市相繼改進了對工程評標專家的管理：一是實行政府指導和專家自律相結合的專家管理模式，建立了評標專家管理委員會，對評標專家進行指導性和自律性管理，彌補了以往對評標專家只重使用、缺乏管理的漏洞。二是建立了“分類分級分片”評標專家庫，將區縣片評標專家納入全市統一的評標委員會，統一管理，形成了全市20大類60分項的專家專業分類。還通過電腦測試和評委面試程序，公開選拔了兩批共32名經濟類評標專家，保證了評標專家選取工作的公開、公正。三是試行標后評估。即評標結束后，專家管理委員會對隨機抽取的項目進行標后評估，對評標專家的評標意見是否科學、公正，評標專家行為是否規范等問題進行評估。上述措施在形成制約和監督機制的同時，也調動了評標專家的積極性，提高了評標專家的自律和責任意識。
第三，實施公正度評價制度
針對虛假招標問題，2003年起，經上海市監察委、市建設交通紀工委、建設行政主管部門共同研究，取消了招標人推薦投標人的老辦法，實施了建設工程招投標公正度評價制度。即向被抽查項目的招標人、招標代理機構、投標人和評標專家發放公正度評價表，監察部門對反映招投標不公正的項目，組織或督促有關部門調查處理，形成了行政監督與社會監督相結合的監管方式。從2005年11月起，所有政府投資項目的施工招標都推行公正度評價。迄今，全市進行公正度評價項目總體滿意度為80%以上。公正度評價的推行制止了招標人蓄意壓價、虛假招標等現象的蔓延，規范了招標投標各方的行為。
3、改革建筑建材業管理體制
為深化建筑建材業管理體制改革，2005年下半年，上海市建設交通委成立了“上海市建筑建材業受理服務中心”（簡稱受理服務中心）并掛“上海市建設工程交易中心”的牌子，主要負責建筑建材業管理行政審批事項和非行政審批事項的受理及相關服務。
上海市建設交通委將過去分散在下屬六個行政機構的職權，集中由受理服務中心統一受理，所有部門的對外受理全部集中于大廳，圍繞項目服務，設置管理流程和環節；所有進場辦理事項均實行“辦理依據、申請資料、辦理程序、辦理時限和辦理結果”五公開制度。受理服務中心的運行，打破了各自為政的局面，簡化了辦事程序，提高了工作效率和服務水平。
為保障招標人和投標人雙方合法權益，確保工程建設項目施工投標保證金的安全提交和及時退還，自2005年7月1日，上海實施了施工項目投標保證金集中提交制度，由上海市建筑建材業受理服務中心統一受理。
（三）紀檢監察融入經濟建設，保障了有形建筑市場的健康運行
上海市建設紀工委把紀檢監察工作融入經濟建設，推動了上海有形建筑市場的健康運作，發揮了有效的保障作用。
1、紀檢監察部門圍繞經濟建設，履行職能
上世紀九十年代，面對建筑市場亂、管理散、腐敗案件高發的嚴峻形勢，上海市建設紀工委配合建設主管部門，積極參與整頓規范建筑市場，把紀檢監察工作融入經濟建設中。提出建設系統紀檢監察工作的重點是打擊建筑市場違紀違法現象，形成了抓預防、抓改革、抓規范、抓督察的工作思路，并把反腐倡廉、廉政建設貫徹到了建設領域的各個環節。
一抓預防。1997年始，上海市建筑行業實行了建筑企業簽訂工程承發包合同的同時，簽訂廉潔協議書的“雙簽訂”做法，并做為單位考核評比內容，把廉潔自律工作貫徹到了建筑企業及建筑施工項目，將領導干部廉潔自律延伸到了項目經理。1998年至2002年間，全市有1.5萬個工程簽訂了廉潔協議書。目前，凡進入市有形建筑市場的項目實行“雙簽訂”的做法已成為一項制度，促進了企業誠信經營。二抓改革。為培育有形建筑市場，他們不失時機地把廉潔從政、規范交易行為等一系列理念和要求融入對有形建筑市場的管理改革及制度建設中。三抓“窗口”。1998年5月起，上海市有形建筑市場全面推行政務公開制度，管理機構和人員“掛牌”服務。四抓經驗推廣。對總投資40多億元人民幣的外高橋三、四期工程總結推廣他們的經驗，國際港務集團建立了全方位的預控、保障、監督、教育四項制約制度，沒有一筆呆賬壞賬，沒有一封反映不廉潔問題的舉報，節約資金8321萬多元。上海市建設交通紀工委會同市監委、市檢察院召開全市現場會，總結推廣這一經驗，促進了全市重大建設工程項目的廉政監督機制建設。五抓督察辦案。每年會同有關部門進行聯合執法檢查，認真辦案。保障和推進了政府依法行政和建筑市場的有序發展。
2、推進體制機制改革，強化對資金的監管
針對錢、權、人管理運作不規范，導致國有資產流失現象甚至腐敗案件的現實，上海市建設紀工委強化對資金使用的監管。1999年起，他們把管好錢、權、人，保證干部、資金、生產的安全，維護群眾利益，確保社會穩定，即“三安一定”作為紀檢監察的工作目標和重點。
1997年至1999年，對三個財政年度各單位資金使用情況，特別是“亂擔保、亂拆借、亂投資”的情況進行專項監察檢查，并從六個方面加強對資金的監管：一是加強組織領導。二是加強制度建設，先后制定了“加強建設系統企事業單位經濟行為內部監督”、“加強建設系統國有企業經濟責任審計”、“建立和完善‘三重一大’（重要事項、重要干部任免、重大項目、大額資金使用）決策機制”等規定。三是把土地批租、住房公積金等10類資金作為監督重點。四是以審計為主要手段進行監督，推行兩級監督，即：建委監督辦公室負責重點單位、重點項目、重點資金和信訪反映涉及大額資金的審計；委轄各單位負責對所屬企事業單位的內部審計監督。五是把審計結果作為評價企事業單位領導班子和領導干部工作實績的依據，與考核任免掛鉤。六是從嚴查處經濟案件，1998年至2005年，共查處經濟案件180件。
3、推行廉政文化建設，促進領導干部廉潔自律
把處以上領導干部的黨風廉政教育作為基礎工作，抓住發生問題的“苗頭”，以多種方式，進行廉政文化教育。1997年以來，上海市建設交通紀工委每年結合工作重點，組織廉政文化教育活動，開展理論學習研討活動，有力推動了有形建筑市場的建設。
2001年起，紀工委協調建設黨委、建委領導帶頭，在全系統各級干部，特別是處以上領導干部中開展廉潔勤政談話活動。
針對有些單位的黨風廉政建設存在不落實的問題，2000年，提出“三頭六比”工作思路和機制，即：以落實黨風廉政建設責任制為“龍頭”；以強化行政審批制度改革，規范完善建筑、房地產有形市場，加強企事業單位經濟行為內部監督和“三重一大”執行情況的監督檢查等為治理“源頭”；抓住不良傾向“苗頭”，形成抓龍頭、源頭、苗頭的“三頭”。在單位間比“監督有效、教育有方、查處有力、保護有道、管理有序、事業有成”的“六比”，把黨風廉政建設落到建設行業各層次，包括有形建筑市場。并每年有重點地強化黨風廉政建設責任制。2003年推行責任制執行情況的“雙向報告”制度，即各單位黨委書記和領導班子成員將執行責任制情況向上級黨委報告，也向同級和下級單位通報。2001年以來，分別通報講評了各單位貫徹執行建設系統黨風廉政建設責任書情況，有力地推動了有形建筑市場的黨風廉政建設。
成效與存在的問題
上海建設系統堅持用發展的思路、改革的辦法和市場經濟的手段建設有形建筑市場，使有形建筑市場成為現階段規范建筑市場，從源頭預防和治理腐敗的有效平臺。
（一）成效
1、有形建筑市場是建筑市場規范運作的載體
有形建筑市場在整頓規范建筑市場秩序中，發揮了積極作用。有形建筑市場建立后，著力制度建設，嚴格市場準入和清出管理，加強對市場各方主體的監管力度。有形建筑市場較好地解決了工程發包承包中信息渠道不暢、交易透明度不高等問題，為建筑市場主體提供了一個集中、公開交易的場所，實現了建設工程交易由“無形到有形，由隱蔽到公開，由分散到集中，由無序到有序，有效地促進了建筑市場的規范運作”。
2、有形建筑市場促進了政府職能轉變
建立有形建筑市場后，相關政府部門將一些具體的事務性工作交給了交易市場，抽出更多的時間進行政策研究和宏觀管理，研究怎么管理更有效，怎么規范更合理，怎么執法更合法。將職能真正轉變到制定政策、實施監管和提供公共服務上來，增強了行政決策的科學性和時效性。有形建筑市場直接面向市場要素，掌握了大量的一手材料，經過分析研究，將管理中心的有效做法和發現的問題，及時反饋給相關政府部門，為政府決策提供了大量的信息，進一步促進了政府職能的轉變。
3、有形建筑市場促進了投資環境優化
有形建筑市場的建設有力地促進了上海建筑市場經濟體制的完善，進一步優化了投資環境，為經濟發展作出了貢獻。交易中心通過不斷改善工作機制，加強制度建設，提供全方位的服務，實行閉合式管理，建立統一的信息平臺，開發施工電子招投標系統，構建建設工程施工電子評標、定標系統，并逐步向“網上招標、投標”推進等一系列措施，加強對國有資金的投資控制，促進了投資環境的優化。
4、紀檢監察工作融入經濟建設，促進了有形建筑市場的健康發展
上海有形建筑市場從僅有房屋建筑和市政基礎設施工程項目進入有形建筑市場進行招投標活動，發展到將本市域范圍內的所有工程項目納入統一管理，打造出統一、開放的建筑大市場，每一步都離不開紀檢監察部門的保駕護航。紀檢監察部門把反腐倡廉同改革開放和經濟建設重大措施的實施緊密結合，同黨和政府的具體工作相結合。圍繞上海建筑市場的重大問題，針對出現的新情況，加強反腐倡廉的組織協調，不斷創新反腐機制、建立完善制度、打造廉政文化、優化競爭氛圍、有力地推進了有形建筑市場的健康發展，體現了紀檢監察工作的廣闊空間，也給全國建設系統紀檢監察部門和反腐倡廉工作樹立了標兵榜樣。2003年，上海市建設紀工委被建設部授予“全國建設系統紀檢監察工作先進集體標兵”的榮譽稱號。
（二）存在問題
有形建筑市場為規范建筑市場交易行為，構建統一、開放的建筑大市場做了大量的工作，但是，目前仍存在一些問題。如建筑市場法律體系尚不完善，缺少統一包括專業工程在內的各類工程建設的法律和條例，與建設統一開放、競爭有序的建筑市場還有較大差距；串標、圍標、虛假招標的現象依然存在，有些建筑業企業采取串標、圍標等不正當方式承攬工程，或通過“掛靠”越級承包，承接工程后層層轉包、違法分包，不依法履行合同；少數建筑業企業、中介服務機構在申請資質時提供虛假資料、偽造業績；有形建筑市場法律地位不明確，如何更好地從體制上搞好銜接，使其更好地發揮為工程建設服務的功能需要進一步研究。
建議和對策
（一）完善服務，進一步打造公平、誠信平臺
目前，上海所有工程建設項目已納入了統一有形建筑市場進行交易。但不同行業亦有不同的特點，如何以人為本，完善服務、深化服務，更方便辦事人，使辦事更從優、從簡、從快、科學、合理等，可以更進一步挖掘和提高。一是明確地位、深化服務。有形建筑市場要在充分發揮現有服務功能的基礎上，積極拓展服務范圍、服務內容和服務領域，繼續擴大有形建筑市場交易內容的覆蓋面，為建筑市場監督管理提供全面、規范、高效的服務。二是進一步打造公平、誠信的平臺。在有形建筑市場現有信息平臺基礎上，完善計算機輔助管理系統，使其逐步為建筑市場監督管理信息系統和信用體系建設提供信息網絡平臺，為建筑市場參與各方提供真實、準確、便捷的信息服務。利用有形建筑市場平臺深化改革，比如，實施工程擔保資金或者相關業務，減少市場風險，為工程擔保健康發展提供服務。三是有形建筑市場與工程招標投標監督管理密不可分，建設行政主管部門要加強對交易中心工作的指導和考核。
（二）加強監管，提高招標投標公正度
繼續完善招投標基本程序建設。一是完善資格審查制度，最大限度減少利用資格預審限制和排斥潛在投標人現象的發生，遏制利用資格預審搞假招標或者串標行為的發生。二是規范評標程序，探索科學、公正、合理的評標方法。深化對經評審的最低投標價法、綜合評估法等評標方法的研究，制定更加明確的標準，進一步規范評標這個重要環節。三是深化對評標活動和評標專家的管理。建立對評標專家的定期考核和準入、清出制度，強化對評標專家的職業道德教育和紀律約束，加強培訓學習和交流研討，提高評標專家的綜合素質，對不能勝任者取消其資格。四是不斷創新招投標活動機制，加強招標投標的監督管理。在監督的對象上，以國有資金投資的工程項目為重點；在監督的主體上，要以招標人、招標代理機構和評標委員會為重點，要明確招標投標中建設單位和評標專家的責任，加強過程檢查、標后監管等，提高招標投標活動的公開、公平、公正性。
（三）針對突出問題，實施重點管理
規避招標、串標現象、虛假招標等問題仍是招投標活動中的突出問題，應重點整治。一是加強防范機制的創新和建設，比如加強投標入圍管理，提高投標保證金等。二是繼續規范評標辦法，提高串標的成本和難度。同時對重點部位進行重點監管。招標階段以規范建設單位和招標代理機構行為為重點，中標后以落實合同履約執行和防止轉包、違法分包為重點等。三是強化對工程招標代理機構的監督管理。依法嚴肅查處招標代理過程中的違法違規行為，嚴格招標代理機構的準入清出；進一步開展對招標代理機構專職人員的教育培訓，推行工程招標代理機構專職從業人員持證上崗制度，提高招標代理水平；逐步建立招標代理機構的招投標制度，充分發揮市場競爭機制，促進招投標市場的優勝劣汰；建立招標代理機構信用檔案，及時記載基本情況，向社會公示，并加強檢查，以查促改。四是建立和完善各管理機構之間的聯動機制，抓好閉合管理。要進一步建立和完善建筑市場、招標投標、交易中心、資質和資格、工程造價、質量和安全監督等管理機構之間的相互聯動機制，相互配合，形成工程建設全過程的閉合管理，維護建筑市場秩序。五是深化政府投資工程建設組織實施方式改革，建立責權明確、制約有效、相對集中、科學規范和專業化管理、社會化運作的政府投資工程管理體制及運行機制；進一步健全政府投資工程建設實施階段的資金撥付、招標發包、質量安全監督、竣工驗收、保修維護等法規制度，加大監管力度，切實提高政府投資工程的綜合效益。
（四）加強有形建筑市場自身建設
一是實行反腐倡廉建設和業務工作“兩同時”制度，將廉政建設和反腐敗工作納入有形建筑市場工作軌道，加強責任制和責任追究制度。二是嚴禁領導干部干預和插手招投標，對違規者，不論是否牟取私利，都要建議有關部門視情節予以處理，杜絕行賄、受賄等腐敗現象。三是工作人員要加強自身學習，熟悉建設領域的相關方針、政策、法規規定，提高監管和服務水平，避免因不清楚、不熟悉，給不法分子以可乘之機。來源:《中國建設報》
